La jurisprudence de la CJUE relative au droit à la liberté et à la sûreté

Si les droits fondamentaux ont fait leur apparition dès la fin des années 1960 dans l'ordre juridique communautaire⁽¹⁾, le droit à la liberté et à la sûreté n'y a été consacré expressément que bien plus tardivement. Ce n'est qu'avec l'entrée en vigueur du Traité de Lisbonne le 1^er décembre 2009, et l'acquisition subséquente d'une valeur contraignante par la Charte des droits fondamentaux, que ce droit, prévu à l'article 6 de ladite Charte, a, enfin, fait son entrée « officielle » dans l'ordre juridique de l'Union. Certes, il ne fait pas de doute que le droit à la liberté figurait implicitement dans les droits fondamentaux reconnus en tant que principes généraux du droit dont la Cour assure le respect. Cependant, jamais celui-ci ne fut consacré expressément en tant que principe général du droit par la Cour de justice.

La cause est connue. Faute de posséder des compétences dans des domaines pouvant conduire à une privation de liberté -- essentiellement la matière pénale et l'immigration --, la Communauté de manière générale et son juge en particulier n'avaient que peu de raisons d'appréhender le droit à la sûreté. Par ailleurs, même après la consécration par le Traité de Maastricht d'une coopération en matière de justice et affaires intérieures et sa communautarisation partielle réalisée par le Traité d'Amsterdam, les compétences de la Cour de justice demeuraient particulièrement restreintes⁽²⁾.

L'entrée en vigueur du Traité de Lisbonne constitue ainsi l'évènement charnière ayant permis au droit de l'Union de s'approprier le droit à la liberté et à la sûreté, et ce à double titre. D'une part, on l'a dit, ce droit est consacré en droit primaire à travers l'article 6 de la Charte. D'autre part, et surtout peut-être, l'alignement du régime contentieux de l'Espace de liberté, de sécurité et de justice sur le droit commun a permis à la Cour de justice de connaître d'affaires mettant en cause ce droit⁽³⁾.

D'un point de vue quantitatif, on compte à l'été 2021, outre un avis, une vingtaine d'arrêts significatifs mettant en cause l'article 6 de la Charte. Tous ont pour origine une question préjudicielle, le plus souvent aux fins d'interpréter le droit de l'Union même si l'on compte quelques rares questions visant à apprécier la validité d'actes de droit dérivé au regard de la Charte. D'un point de vue matériel, et sans grande surprise, le contentieux se concentre presque exclusivement sur le mandat d'arrêt européen et le droit de l'asile⁽⁴⁾. Le rôle de la Cour de justice s'avère ainsi d'autant plus considérable que ces deux matières reposent sur le principe de confiance mutuelle entre les États membres⁽⁵⁾. D'importantes divergences quant au champ d'application ou à la substance du droit à la liberté risqueraient de mettre à mal cette confiance et, partant, la viabilité d'instruments tels que le mandat d'arrêt ou le système Dublin.

La jurisprudence de la Cour de justice revêt ainsi une grande importance pour deux raisons principales. En premier lieu, la Cour vient appliquer sa propre grille de lecture à un droit qui, jusqu'à une période récente, n'était mobilisé que par les juges nationaux et la Cour de Strasbourg. Elle contribue ainsi à enrichir le dialogue des juges. En second lieu, le droit à la sûreté se situe au cœur des tensions actuelles de l'Union européenne, entre le respect des valeurs fondatrices, les nécessités de l'intégration et les intérêts des États en termes de sécurité. La jurisprudence de la Cour éclaire donc la façon dont le droit de l'Union tente de ménager un équilibre entre ces différents impératifs.

La Cour a clairement contribué au cours de ces dernières années à redéfinir les contours de la notion même de droit à la liberté (A). Interrogée quant au régime de ce droit fondamental, elle a par ailleurs été confrontée à la nécessité de le concilier avec les impératifs de l'intégration européenne et les revendications sécuritaires des États membres (B).

A) La notion de droit à la liberté et à la sûreté

La notion même de sûreté, du fait de la polysémie du terme, peut prêter à confusion, ce que ne manque pas de rappeler une jurisprudence surprenante et contestable de la Cour de justice (A). Par ailleurs, la multiplication des atteintes possibles à la liberté individuelle oblige le juge en général et la Cour de justice en particulier à apprécier les contours de la notion de privation de liberté, seule cette dernière entrant dans le champ d'application matériel du droit à la liberté (B).

1. Droit à la sûreté ou à la sécurité ?

La jurisprudence de la Cour de justice interroge sur la manière dont celle-ci conçoit la notion même de sûreté. À quatre reprises, dans trois arrêts et un avis, tous rendus en grande chambre, la Cour a semblé opérer une confusion inquiétante entre sûreté et sécurité. Dans son arrêt Digital Rights Ireland, après avoir rappelé que la lutte contre le terrorisme et la lutte contre la criminalité grave constituent des objectifs d'intérêt général de l'Union, elle relève « que l'article 6 de la Charte énonce le droit de toute personne non seulement à la liberté, mais également à la sûreté »⁽⁶⁾. On retrouve cette confusion surprenante dans l'arrêt J. N. et l'avis 1/15⁽⁷⁾.

Plus encore, le glissement du droit à la sûreté vers le droit à la sécurité s'est encore opéré avec l'arrêt Quadrature du Net et autres, dans lequel la Cour constitutionnelle belge a elle-même évoqué dans sa question préjudicielle « le droit à la sécurité, garanti par l'article 6 de la Charte »⁽⁸⁾, formule reprise à l'identique par la Cour dans son arrêt⁽⁹⁾. Ce contresens relatif à la substance du droit à la sûreté doit être vigoureusement critiqué. Si l'on peut à la rigueur discuter de l'existence d'un droit fondamental à la sécurité⁽¹⁰⁾, il ne fait cependant aucun doute que celui-ci ne saurait se confondre avec le droit à la sûreté⁽¹¹⁾. Aussi, si l'on peut se féliciter avec d'autres⁽¹²⁾ que la Cour ait fini par rappeler l'évidence, à savoir que l'article 6 de la Charte « ne saurait être interprété comme imposant aux pouvoirs publics une obligation d'adopter des mesures spécifiques en vue de réprimer certaines infractions pénales »⁽¹³⁾, il serait bienvenu qu'elle s'abstienne à l'avenir d'entretenir cette confusion pernicieuse entre sécurité et sûreté.

Certes, la polysémie, la connexité et l'interchangeabilité des deux termes peut légitimement semer le trouble⁽¹⁴⁾, qui plus est dans le cadre d'une organisation comme l'Union qui doit faire face aux difficultés inhérentes au multilinguisme⁽¹⁵⁾. Cependant, il ne fait aucun doute, à la lumière notamment des explications relatives à la Charte⁽¹⁶⁾, que l'article 6 de celle-ci, à l'instar de l'article 5 de la CEDH, protège bien le droit à la sûreté personnelle, entendu comme le droit de ne pas être privé arbitrairement de sa liberté et non un éventuel droit à la sécurité. On ne peut donc qu'inviter la Cour à revenir sur sa jurisprudence ou, a minima, à ne plus y faire référence dans ses décisions futures.

2. Une conception extensive de la privation de liberté

Si le droit à la liberté et à la sûreté vise à protéger les individus contre la privation arbitraire de leur liberté, il ne peut trouver à s'appliquer qu'en présence d'une véritable privation de liberté. Comme les autres juridictions chargées d'appliquer ce droit, la Cour de justice a été amenée à se prononcer sur l'existence de privations de liberté. Elle a ainsi eu l'occasion d'affirmer que le placement d'un mineur dans un établissement fermé à des fins éducatives relève bien du droit à la liberté⁽¹⁷⁾, de même que l'internement psychiatrique d'un majeur dans le cadre d'une procédure pénale à son encontre⁽¹⁸⁾. Au contraire, une assignation à résidence la nuit assortie du port d'un bracelet électronique et d'une obligation de se présenter quotidiennement au commissariat s'apparente à une simple restriction de liberté ne relevant pas du champ d'application de l'article 6⁽¹⁹⁾.

Dans chacune de ces affaires, la Cour ou l'avocate générale se sont référées à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme qui distingue les privations de liberté -- qui relèvent du droit à la liberté -- des simples restrictions qui ne peuvent être appréhendées qu'à travers la liberté d'aller et venir⁽²⁰⁾. La Cour de justice se conforme ainsi à la clause de correspondance de l'article 52 § 3 de la Charte en conférant à l'article 6 de la Charte un champ d'application matériel similaire à celui attribué par la Cour européenne à l'article 5 de la Convention. Cependant, la Cour de justice a également pu s'émanciper d'une jurisprudence strasbourgeoise timorée, pour ne pas dire contestable, en faisant pleinement usage de la faculté, reconnue par l'article 52 § 3 dernière phrase, d'accorder une protection plus étendue que celle assurée par le système conventionnel.

Dans l'affaire FMS⁽²¹⁾, était en cause la situation de demandeurs d'asile se trouvant dans la zone de transit de Röszke mise en place par la Hongrie à sa frontière avec la Serbie. Une fois dans cette zone, ceux-ci ne pouvaient sortir en direction de la Hongrie et, s'ils étaient « libres » de quitter cette zone pour se rendre en Serbie, ils s'y exposaient à des sanctions pénales et perdaient en outre toute chance d'obtenir l'asile en Hongrie. Dans son arrêt Ilias et Ahmed c. Hongrie⁽²²⁾, la grande chambre de la Cour européenne des droits de l'homme avait cependant estimé que les requérants n'étaient pas privés de leur liberté, dès lors notamment qu'ils étaient entrés volontairement dans la zone de transit⁽²³⁾ et qu'ils avaient la possibilité d'en sortir côté serbe sans devoir y faire face à un danger pour leur vie ou leur santé⁽²⁴⁾.

Confrontée à deux situations similaires dans la zone de transit de Röszke, la Cour de justice s'est nettement démarquée de la Cour européenne en considérant, sans faire aucune référence explicite à l'arrêt Ilias et Ahmed d'ailleurs, que les requérants n'avaient pas la possibilité effective de quitter la zone de transit de Röszke en direction de la Serbie dès lors que leur entrée sur le territoire serbe serait considérée comme illégale et qu'elle leur ferait perdre, en application de la loi hongroise, toute possibilité d'obtenir le statut de réfugié⁽²⁵⁾. Partant, la Cour de justice conclut à l'existence d'une privation de liberté, suivant ainsi les conclusions de l'avocat général qui avait expressément invité la Cour à ne pas suivre l'arrêt Ilias et Ahmed pour accorder une protection plus élevée⁽²⁶⁾. On peut admettre que cet arrêt aura contribué au moins en partie à ce que la Cour européenne, saisie d'une nouvelle affaire concernant la zone de transit de Röszke, conclue cette fois à l'existence d'une privation de liberté⁽²⁷⁾, témoignant ainsi de l'influence du droit de l'Union sur le droit de la Convention.

La jurisprudence de la Cour relative à la notion de droit à la liberté reflète ainsi les tensions entre la nécessité d'une protection effective, conduisant à élargir son champ d'application matériel, et le ménagement des préoccupations sécuritaires des États qui conduit la Cour à dévoyer le sens de ce droit fondamental. On retrouve d'ailleurs la même tension dans les arrêts de la Cour relatifs au régime de ce droit.

B) Le régime du droit à la liberté et à la sûreté

Le droit à la liberté et à la sûreté ne figure pas au nombre des droits absolus ne pouvant connaître aucune restriction. Si l'article 6 de la Charte, du fait de son caractère laconique, ne précise pas les conditions auxquelles doivent répondre les ingérences dans ce droit, la Cour de justice se réfère bien sûr à celles fixées par l'article 5 de la CEDH, tel qu'interprété par la Cour européenne. Elle opère ainsi une conciliation entre le respect des exigences inhérentes à la sauvegarde du droit à la liberté et les impératifs de la coopération pénale européenne (A) ainsi que de la politique d'asile (B).

1. La conciliation du droit à la liberté avec les impératifs de la coopération pénale

Dans le cadre du mandat d'arrêt européen, la Cour a principalement été confrontée à deux problématiques impliquant le droit à la liberté⁽²⁸⁾, à savoir celle relative à la durée de la détention dans l'État d'exécution et celle concernant les caractéristiques auxquelles doit répondre l'autorité judiciaire d'émission. Tout en prenant dûment en compte la jurisprudence strasbourgeoise, la Cour de justice fait preuve d'une forme de pragmatisme, parfois discutable, afin de protéger le bon fonctionnement de la coopération judiciaire en matière pénale.

1.1. La prolongation de la détention dans l'État d'exécution du mandat d'arrêt

La Cour de justice a très vite été confrontée aux difficultés rencontrées par les juridictions nationales dans la mise en œuvre de la décision-cadre⁽²⁹⁾, en particulier s'agissant du respect des délais pour adopter une décision d'exécution. L'article 17 prévoit que la décision d'exécution du mandat d'arrêt doit être adoptée dans un délai maximal de 90 jours à compter de l'arrestation de la personne recherchée, délai se trouvant en pratique fréquemment dépassé⁽³⁰⁾. Se pose alors la question de savoir si le dépassement de ce délai doit entraîner la remise en liberté immédiate de la personne détenue.

La Cour a répondu par la négative dans l'affaire Lanigan⁽³¹⁾, relevant qu'une remise en liberté automatique à l'issue du délai aurait pour effet de porter atteinte à « l'efficacité du système de remise instauré par la décision‑cadre »⁽³²⁾. La solution retenue porte ainsi une atteinte forte au droit à la liberté, en laissant la possibilité d'une prolongation sans limite de la détention provisoire. Cela étant, la Cour a néanmoins encadré la pratique des autorités nationales en affirmant que la décision-cadre doit « être interprétée en conformité avec l'article 6 de la Charte »⁽³³⁾. Ainsi, dans l'affaire T. C.⁽³⁴⁾, la Cour a fait primer le respect du droit à la liberté sur les impératifs de la coopération pénale. Elle a certes considéré, en application de l'arrêt Lanigan, qu'une loi nationale prévoyant la remise en liberté automatique au-delà du délai de 90 jours entre en contradiction avec la décision-cadre⁽³⁵⁾. Cependant, constatant que la personne concernée se trouvait confrontée à des dispositions de droit national et de droit de l'Union incompatibles, ainsi qu'à une divergence de jurisprudence entre les juridictions néerlandaises, et dans la mesure où le droit à la liberté ne peut être restreint que sur la base d'une loi claire et prévisible, que l'article 6 de la Charte s'opposait, en l'espèce, au maintien en détention au-delà de 90 jours, et ce quand bien même cela aurait pour conséquence de favoriser un risque de fuite.

1.2. L'indépendance de l'autorité judiciaire d'émission

L'article 6 de la décision-cadre prévoit qu'un mandat d'arrêt européen doit être émis par une « autorité judiciaire ». S'est alors posée la question des garanties d'indépendance dont doit bénéficier ladite autorité, garanties indispensables dès lors que l'émission d'un mandat d'arrêt est susceptible de porter atteinte au droit à la liberté⁽³⁶⁾. Au cours de l'année 2019, la Cour de justice s'est ainsi prononcée à six reprises sur ce point⁽³⁷⁾.

Dans ses deux arrêts de principes, OG et PI et PF, elle a considéré qu'un parquet pouvait être considéré comme une autorité d'émission, à la condition cependant qu'il ne soit pas exposé au risque d'être soumis, directement ou indirectement, à des ordres ou à des instructions individuelles de la part du pouvoir exécutif⁽³⁸⁾. Dès lors, le procureur général de Lituanie peut être considéré comme une autorité judiciaire du fait de ses garanties constitutionnelles d'indépendance⁽³⁹⁾, contrairement aux procureurs allemands, soumis aux instructions individuelles des ministres de la Justice des Länder⁽⁴⁰⁾.

Par ailleurs, elle a considéré dans son arrêt du 12 décembre 2019⁽⁴¹⁾ que le procureur français satisfaisait aux conditions d'indépendance dès lors que l'article 64 de la Constitution prévoit l'indépendance de l'autorité judiciaire⁽⁴²⁾, et qu'ils ne peuvent plus faire l'objet d'instructions individuelles⁽⁴³⁾. La décision de la Cour n'est pas exempte de critiques⁽⁴⁴⁾ et s'écarte en tout cas de la jurisprudence de la Cour européenne⁽⁴⁵⁾, manifestant clairement son souci de préserver le mécanisme du mandat d'arrêt.

2. Le droit à la liberté des demandeurs d'asile face aux préoccupations sécuritaires des États

Plusieurs instruments de droit dérivé autorisent le placement en rétention des demandeurs d'asile, en particulier la directive « accueil »⁽⁴⁶⁾ et le règlement « Dublin III »⁽⁴⁷⁾. La Cour de justice a été amenée à se prononcer sur la validité de ces textes au regard de l'article 6 de la Charte, lu à la lumière de l'article 5 de la CEDH.

Dans ses arrêts J. N.⁽⁴⁸⁾ et K.⁽⁴⁹⁾, la Cour de justice a confirmé la validité de trois alinéas⁽⁵⁰⁾ de l'article 8 § 3 de la directive « accueil », qui prévoit expressément le placement en rétention des demandeurs d'asile tout en limitant celui-ci à l'existence de l'un des six motifs énumérés de manière exhaustive⁽⁵¹⁾. Il convient de noter à titre liminaire que si elle se montre réticente face au placement en rétention systématique des demandeurs d'asile⁽⁵²⁾, la Cour européenne des droits de l'homme admet clairement le principe d'une telle privation de liberté⁽⁵³⁾ en tant qu'elle peut valablement être fondée sur le premier volet de l'article 5 § 1 f)⁽⁵⁴⁾. Dit autrement, la directive « accueil » ne semble pas, a priori, poser de grandes difficultés au regard du droit à la liberté⁽⁵⁵⁾, à tel point que certains n'hésitent pas à considérer que le droit de l'Union va même au-delà des exigences de la CEDH⁽⁵⁶⁾.

Pour autant, les deux arrêts ont pu susciter des réactions négatives de la part d'une partie de la doctrine⁽⁵⁷⁾, en particulier en raison de la manière dont la Cour de justice a clairement réaffirmé l'autonomie du droit de l'UE et de la Charte vis-à-vis de la CEDH⁽⁵⁸⁾. En réalité, la Cour a bien pris soin de vérifier, dans un second temps, si son standard satisfaisait bien aux exigences de la jurisprudence de la Cour européenne⁽⁵⁹⁾. Plus discutable en revanche est le fait que, dans l'arrêt J. N., la Cour a admis que la rétention du requérant était justifiée en l'espèce au regard du second volet de l'article 5 § 1 f) de la CEDH qui autorise la privation de liberté dans le cadre d'une procédure d'expulsion. D'une part, il est curieux que la Cour se soit prononcée sur cette question alors même que dans le cadre d'un recours en appréciation de validité, impliquant par essence un contrôle abstrait, toute référence à la situation particulière du requérant paraît devoir être proscrite. D'autre part, si la privation de liberté pouvait sans doute se justifier au regard du premier volet de l'article 5 § 1 f), elle ne paraît pas satisfaire aux exigences de la Cour européenne relatives au second dès lors que la mesure d'expulsion du requérant était caduque selon les juridictions nationales⁽⁶⁰⁾. En résumé, si le constat de la validité de l'article 8 § 3 e) ne paraît pas devoir être remis en cause, le raisonnement de la Cour permet de valider en l'espèce la rétention du requérant alors même que celle-ci était contraire à la CEDH⁽⁶¹⁾.

La Cour se montre ainsi perméable aux arguments sécuritaires des États membres qui revendiquent la possibilité de pouvoir placer les demandeurs d'asile en rétention. Elle sait cependant aussi se montrer protectrice du droit à la liberté comme dans l'arrêt Al Chodor⁽⁶²⁾, où elle a considéré que le placement en rétention fondé sur l'article 28 du Règlement Dublin III ne pouvait être justifié au regard de l'article 6 de la Charte, que si une disposition contraignante de portée générale prévoyait les critères objectifs sur lesquels sont fondées les raisons de craindre la fuite du demandeur⁽⁶³⁾. En conséquence, lorsque le risque de fuite est apprécié uniquement sur la base d'une jurisprudence bien établie ou d'une pratique administrative, toute rétention d'un demandeur d'asile en voie d'être transféré doit être déclarée illégale⁽⁶⁴⁾.

En définitive, il ressort de cette étude que depuis une petite dizaine d'années, la Cour de justice s'est immiscée dans le cercle des juges amenés à interpréter le droit à la liberté. Avec son prisme spécifique, celui des nécessités de l'intégration européenne, la Cour fait preuve d'une prudence certaine contrebalancée par quelques audaces bienvenues qui gagneraient à être plus fréquentes au vu de l'importance du droit à la liberté en tant que pilier de la démocratie libérale.