Décision n° 2008-564 DC du 19 juin 2008 - Observations du gouvernement

Paris, le 2 juin 2008
OBSERVATIONS DU GOUVERNEMENT SUR LES RECOURS DIRIGES CONTRE LA LOI RELATIVE AUX ORGANISMES GENETIQUEMENT MODIFIES
Le Conseil constitutionnel a été saisi, par plus de soixante députés et plus de soixante sénateurs, de deux recours dirigés contre la loi relative aux organismes génétiquement modifiés (OGM), adoptée le 22 mai 2008.
Les recours mettent en cause la régularité de la procédure législative et adressent, sur le fond, différentes critiques aux articles 2, 6, 7, 8, 10, 11 et 14 de la loi. Ils appellent, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.
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I/ SUR LA PROCEDURE LEGISLATIVE :
A/ Les députés saisissants soutiennent, en premier lieu, que la convocation de la commission mixte paritaire le jour même du vote par l'Assemblée nationale de la question préalable aurait eu pour effet de méconnaître les droits du Parlement et que les dispositions du premier alinéa de l'article 42 du règlement de l'Assemblée nationale auraient été méconnues. Ils critiquent, en second lieu, les conditions dans lesquelles la commission mixte paritaire a adopté le texte. Au soutien de ce grief, les députés font valoir que la commission n'aurait pas délibéré sur les dispositions restant en discussion au sens de l'article 45 de la Constitution et en déduisent que la procédure d'adoption de la loi déférée les aurait privés du droit d'amendement en méconnaissance de l'article 44 de la Constitution.
Les sénateurs, pour leur part, mettent en cause la conformité de la loi déférée aux dispositions du 4 ° de l'article 91 et du 3 ° de l'article 84 du règlement de l'Assemblée nationale et font valoir que la saisine de la commission mixte paritaire serait constitutive d'un détournement de procédure dès lors que les conditions de sa réunion, fixées par l'article 45 de la Constitution, n'étaient pas remplies.
Les auteurs des deux recours soutiennent enfin qu'auraient été méconnues les dispositions du 4 ° de l'article 151 du règlement de l'Assemblée nationale qui seraient le « prolongement nécessaire » de l'article 88-4 de la Constitution.
B/ Pour sa part, le Gouvernement considère que la loi adoptée ne s'expose à aucune de ces critiques.
1/ En premier lieu, il relève que l'argumentation qui se prévaut de diverses dispositions du règlement de l'Assemblée nationale est inopérante.
En effet, les règlements des assemblées n'ont pas, par eux-mêmes, valeur constitutionnelle. Leur éventuelle méconnaissance n'est, par suite, pas de nature à conduire le Conseil constitutionnel à juger que la loi aurait été adoptée selon une procédure contraire à la Constitution. Cette solution est constante ; elle a été notamment rappelée par la décision n°99-419 DC du 9 novembre 1999, à propos précisément des dispositions du 4 ° de l'article 91 et du 3 ° de l'article 84 du règlement de l'Assemblée nationale invoquées par les parlementaires requérants.
2/ En deuxième lieu, le Gouvernement estime que les conditions auxquelles l'article 45 de la Constitution subordonne la faculté du Premier ministre de provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire étaient, en l'espèce, réunies.
On doit rappeler que le projet de loi a fait l'objet d'une première lecture au Sénat puis à l'Assemblée nationale avant que le Sénat, en deuxième lecture, adopte un texte conforme à celui voté par l'Assemblée nationale en première lecture sauf sur une partie des dispositions de ce qui est devenu l'article 2 de la loi déférée. Par un vote en deuxième lecture le 13 mai 2008, l'Assemblée nationale a cependant adopté une question préalable sur le texte. Selon le 4 ° de l'article 91 du règlement de l'Assemblée nationale, la question préalable a pour « objet de faire décider qu'il n'y a pas lieu à délibérer » et que son adoption « entraîne le rejet du texte à l'encontre duquel elle a été soulevée ».
Dans ces conditions, il n'apparaît pas douteux que demeurait un « désaccord entre les deux assemblées » au sens de l'article 45 de la Constitution, dès lors que l'Assemblée nationale n'adoptait pas le même texte que celui qui avait été adopté en deuxième lecture par le Sénat. Il est clair, en outre, qu'il a été procédé à « deux lectures par chaque assemblée » au sens de l'article 45 : l'adoption d'une motion de procédure constitue un examen et, par suite, une lecture du texte en débat.
On peut relever, d'ailleurs, que le 1 ° de l'article 109 du règlement de l'Assemblée nationale prévoit que le rejet de l'ensemble d'un texte au cours de ses examens successifs devant les deux assemblées du Parlement n'interrompt pas les procédures fixées par l'article 45 de la Constitution.
Faute d'adoption d'un texte identique à l'issue de deux examens par chacune des assemblées, le Premier ministre pouvait régulièrement provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire en application du deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution.
3/ En troisième lieu, on ne peut considérer que les dispositions du deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution, selon lesquelles la commission mixte paritaire est chargée de proposer un texte sur les « dispositions restant en discussion » auraient été au cas d'espèce méconnues.
Au cas présent, sans doute peut-on s'interroger sur l'étendue des « dispositions restant en discussion » qui devaient impérativement être soumises à la commission mixte paritaire. Certaines indications données par la jurisprudence du Conseil constitutionnel incitent à considérer que les dispositions identiquement votées par les deux assemblées à un stade antérieur de la navette ne devaient pas être discutées par la commission mixte paritaire (a). La position des deux assemblées est néanmoins que, dans le cas spécifique de l'adoption d'une question préalable en deuxième lecture, l'ensemble du texte devait être remis en discussion (b). En toute hypothèse, le Gouvernement estime, au cas particulier, compte tenu du texte élaboré par la commission mixte paritaire, que les dispositions de l'article 45 de la Constitution n'ont pas été méconnues (c).
a) La jurisprudence du Conseil constitutionnel peut donner à penser que la commission mixte paritaire ne devait être saisie, au cas présent, que des dispositions qui n'avaient pas été votées en termes identiques par les deux assemblées à une étape antérieure de la navette.
Dans ce sens, on peut faire valoir qu'il résulte de l'article 45 de la Constitution que le rôle et l'objet de la commission mixte paritaire sont de permettre d'aboutir à un compromis sur les points où se manifeste encore un désaccord entre les deux assemblées. C'est pourquoi les dispositions de l'article 45 sont interprétées par le Conseil constitutionnel dans le sens que la commission ne peut proposer un texte que si celui-ci porte sur des dispositions restant en discussion, « c'est-à-dire qui n'ont pas été adoptées dans les mêmes termes par l'une et l'autre assemblée » (V. les décisions n°76-74 DC du 28 décembre 1976 et n°2004-501 DC du 5 août 2004).
Il faut relever, en outre, que la jurisprudence dite de l'« entonnoir » (V. notamment la décision n°2005-532 DC du 19 janvier 2006) plaide également dans le sens d'une cristallisation des débats au rythme des lectures successives dans les deux assemblées. Cette jurisprudence donne à penser que la discussion des dispositions au sein de la commission mixte paritaire ne devrait porter que sur celles des dispositions que les deux assemblées n'ont pas adoptées en termes identiques par des votes conformes au cours des deux premières lectures.
b) Toutefois, pour le cas particulier où est adoptée une motion de procédure par une assemblée, il faut indiquer que les assemblées parlementaires considèrent traditionnellement que l'ensemble du texte, y compris celles de ses dispositions votées identiquement par les deux assemblées à un stade antérieur, doit être regardé comme « restant en discussion » au sens de l'article 45 de la Constitution.
Deux séries de considérations inspirent cette position. D'une part, il conviendrait de donner une pleine portée à l'adoption d'une question préalable, qui est un vote de rejet du texte. Ce vote de rejet est réputé porter sur l'ensemble des dispositions du projet ou de la proposition en discussion et non sur celles qui demeurent en navette. D'ailleurs, si la question préalable avait été rejetée, l'Assemblée nationale, après débat sur les seules dispositions non votées conformes par le Sénat, aurait procédé à un vote sur l'ensemble du texte.
D'autre part, en prolongeant l'hypothèse qui est celle du texte déféré, si les deux assemblées avaient successivement rejeté le texte, l'ensemble du projet de loi aurait été considéré comme rejeté, et non pas les seules dispositions qui n'avaient pas été adoptées en termes identiques au préalable par les deux assemblées.
On peut néanmoins s'interroger sur les conséquences qui s'attachent à la position consistant à admettre que la commission mixte paritaire serait compétente pour discuter de l'intégralité du texte : dans cette ligne, l'adoption d'une motion de procédure aurait pour effet d'effacer toutes les étapes de la procédure législative précédemment intervenues et de conférer à la commission une latitude presque entière pour modifier le projet de loi dans son ensemble.
c) En tout état de cause, le Gouvernement estime qu'au cas présent, eu égard aux conditions dans lesquelles est intervenue la commission mixte paritaire, la procédure législative n'est entachée d'aucune irrégularité susceptible de conduire le Conseil constitutionnel à juger que la loi déférée aurait été adoptée selon une procédure contraire à la Constitution.
En effet, si l'on considère que la commission mixte paritaire devait se saisir de l'ensemble du texte, il ressort au cas présent du rapport de la commission que celle-ci s'est, en fait, prononcée sur la totalité des articles. Les modalités de débat internes à la commission mixte paritaire comme les conditions dans lesquelles ont été adoptées ou rejetées des propositions de modification n'affectent pas la conformité de la loi déférée à la Constitution.
On doit indiquer, sur ce point, par analogie, que la commission mixte paritaire appelée à discuter de ce qui allait devenir la loi habilitant le Gouvernement à réformer la protection sociale avait été saisie de très nombreux amendements et qu'il avait été décidé par la commission de rejeter par un seul vote l'ensemble de ceux regardés comme exclusivement destinés à retarder l'adoption de la loi. Il a été jugé que les conditions d'adoption de la loi ne l'avaient pas entachée d'inconstitutionnalité (décision n°95-370 DC du 30 décembre 1995).
Si, en revanche, on estime que la commission mixte paritaire, dans une hypothèse telle que celle de l'espèce, n'est valablement saisie que des dispositions qui n'ont pas été adoptés en termes identiques par les deux assemblées lors des stades antérieurs de la procédure législative, il faut relever qu'au cas particulier la commission mixte paritaire n'a remis en cause aucune disposition qui avait été adoptée en termes identiques préalablement. Les dispositions votées conformes n'ont aucunement été affectées par l'intervention de la commission mixte paritaire. Dès lors qu'elle n'a nullement modifié les dispositions adoptées en termes identiques par les deux assemblées, la commission peut être réputée s'être bornée à proposer un texte sur les dispositions sur lesquelles celles-ci n'étaient pas parvenues à un accord.
Dans ces conditions, le Gouvernement est d'avis que les dispositions de l'article 45 de la Constitution n'ont pas été méconnues, non plus que les dispositions de l'article 44 qui garantissent, dans les limites fixées par la Constitution et la jurisprudence du Conseil constitutionnel, le droit d'amendement des parlementaires.
II/ SUR L'ARTICLE 2 :
A/ L'article 2 de la loi déférée crée un nouvel article L. 531-2-1 au sein du code de l'environnement. Il prévoit en particulier que les OGM ne peuvent être cultivés, commercialisés ou utilisés que dans le respect de l'environnement et de la santé publique, des structures agricoles, des écosystèmes locaux et des filières de production et commerciales qualifiées « sans OGM », et en toute transparence. Il est précisé que la définition du « sans OGM » se comprend nécessairement par référence à la définition communautaire et que dans l'attente d'une définition au niveau européen, le seuil correspondant est fixé par voie réglementaire, sur avis du Haut conseil des biotechnologies, espèce par espèce. L'article 2 dispose, par ailleurs, que les études et les tests sur lesquels se fonde l'évaluation préalable aux décisions d'autorisation concernant les OGM sans nuire à la protection de la propriété intellectuelle.
Les auteurs des recours font valoir que ces dispositions méconnaîtraient l'objectif constitutionnel d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi et que le législateur serait demeuré en deçà de sa compétence. Ils soutiennent, par ailleurs, qu'elles méconnaîtraient l'exigence constitutionnelle de transposition des directives et seraient contraires au principe de précaution.
B/ Aucun de ces griefs ne peut être accueilli.
a) En premier lieu, le Gouvernement estime que, contrairement à ce qui est soutenu, le législateur a adopté des dispositions suffisamment précises et usé de formules non équivoques.
En particulier, pour ce qui concerne la définition du « sans OGM », le Gouvernement relève que la loi déférée, en disposant que cette définition se comprend nécessairement par référence à la définition communautaire, se borne à rappeler qu'elle s'inscrit nécessairement dans le cadre des règles communautaires. Ces règles déterminent, en particulier, le seuil à partir duquel les produits contenant des OGM sont soumis à une obligation d'étiquetage ; elles résultent des articles 12 et 24 du règlement 1829/2003 du 22 septembre 2003 concernant les denrées alimentaires et les aliments pour animaux génétiquement modifiés et de l'article 21
3 de la directive 2001/18/CE du 12 mars 2001 relative à la dissémination volontaire d'organismes génétiquement modifiés dans l'environnement. Elles dispensent de l'obligation d'étiquetage les produits dans lesquels la proportion d'OGM dans chaque ingrédient n'excède pas 0,9 %, à condition que cette présence soit fortuite ou techniquement inévitable.
La référence à la définition communautaire a ainsi pour conséquence que ne pourront être qualifiés de « sans OGM » que des produits dans lesquels la proportion d'OGM sera inférieure au seuil à partir duquel la présence d'OGM doit être signalée au consommateur final conformément aux dispositions du règlement 1829/2003 et de la directive 2001/18/CE. Cette référence signifie également que l'existence d'une définition communautaire du « sans OGM », s'imposerait aux autorités nationales et dispenserait d'une définition nationale.
On doit ajouter, en outre, que la mention de l'attente d'une définition « au niveau européen » n'est aucunement équivoque : le législateur renvoie ici aussi au droit communautaire.
Enfin, le grief particulier tiré de ce que l'absence dans la loi de définition du « sans OGM » rendrait incertaine l'application de la loi et en particulier ses dispositions relatives aux distances entre les cultures ou au mécanisme d'indemnisation du préjudice lié à la présence d'OGM dans des cultures destinées à être vendues sans étiquetage doit être écarté. Il n'est, en effet, pas fondé dès lors que tant l'article L. 663-2 du code rural, dans sa rédaction issue de l'article 6 de la loi déférée, que son article L. 663-4 tel qu'il résulte de l'article 8 renvoient non pas à la définition du « sans OGM » mais au seuil établi par la réglementation communautaire pour l'obligation d'étiquetage.
b) Le Gouvernement considère, en second lieu, que le législateur n'a pas méconnu l'étendue de sa propre compétence.
En termes de principe, on peut considérer que la détermination précise, au vu de considérations scientifiques et techniques, des éléments propres à assurer la détection d'OGM et du seuil de détection correspondant ressortit à la compétence du pouvoir réglementaire, en vertu des articles 34 et 37 de la Constitution.
En outre, on doit relever que les dispositions de l'article 2 de la loi déférée ont encadré l'intervention du pouvoir réglementaire. En se référant à la définition communautaire, le législateur a, en effet, plafonné le seuil maximum à la proportion de 0,9 % au-delà de laquelle la présence d'OGM doit être signalée par le biais d'un étiquetage. Le pouvoir réglementaire ne pourra, par suite, faire varier le seuil, fixé espèce par espèce, qu'entre 0 et 0,9 %.
Dans ces conditions, le Gouvernement considère que le législateur a exercé pleinement sa compétence et n'a pas méconnu l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi, qui découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration de 1789.
S'agissant du grief adressé aux dispositions de l'article 2 de la loi déférée sur le fondement de l'article 88-1 de la Constitution, il y sera répondu ci-après dans les développements relatifs aux articles 10, 11 et 14. Quant à l'argumentation reposant sur l'invocation du principe de précaution, elle sera écartée pour les motifs exposés ci-dessous dans la réponse aux critiques adressées à l'article 6 de la loi.
III/ SUR L'ARTICLE 6 :
A/ L'article 6 de la loi déférée rétablit notamment l'article L. 663-2 du code rural selon lequel la mise en culture, la récolte, le stockage et le transport des végétaux autorisés au titre de l'article L. 533-5 du code de l'environnement ou en vertu de la réglementation communautaire sont soumis au respect de conditions techniques notamment relatives aux distances entre cultures ou à leur isolement, visant à éviter la présence accidentelle d'OGM dans d'autres productions. Les dispositions du même article indiquent que les conditions techniques doivent permettre que la présence accidentelle d'OGM dans d'autres productions soit inférieure au seuil établi par la réglementation communautaire.
Les députés et sénateurs saisissants reprochent à ces dispositions de méconnaître le principe de précaution qui figure à l'article 5 de la Charte de l'environnement.
B/ Le Conseil constitutionnel ne pourra faire sienne cette argumentation.
On doit rappeler, à titre liminaire, que la mise en œuvre du principe de précaution est précisée par le texte de la Charte de l'environnement. Son champ d'application est limité aux dommages causés à l'environnement. Le risque de survenance du dommage doit être incertain en l'état des connaissances scientifiques. Deux conditions cumulatives doivent caractériser le dommage à l'environnement qui justifie la mise en œuvre du principe de précaution : ce dommage doit être grave et irréversible. Enfin, principe d'action, le principe de précaution doit conduire à des mesures d'évaluation et de recherche pour lever l'incertitude, ainsi qu'à des mesures provisoires et proportionnées pour éviter la réalisation du dommage.
En l'espèce, les parlementaires requérants adressent leurs critiques spécifiquement aux dispositions des articles 2 et 6 de la loi qui seraient insuffisantes pour prévenir la réalisation de dommages.
On doit toutefois souligner, s'agissant de l'article 6 de la loi déférée, que la mise en place d'un mécanisme d'indemnisation destiné à réparer le préjudice économique que pourrait entraîner la présence d'OGM dans des cultures destinées à être commercialisées sans étiquetage n'entre pas dans le champ d'application du principe de précaution. Et les dispositions de cet article 6, pas davantage que celles de l'article 2, ne peuvent être comprises comme ayant pour effet de réduire les garanties apportées par l'ensemble du dispositif résultant de la loi déférée.
L'examen de l'ensemble des dispositions de la loi déférée montre, en effet, que, contrairement à ce qui est soutenu, le législateur a pleinement pris en compte les exigences qui s'attachent au principe de précaution.
La loi déférée soumet toute utilisation d'OGM et, a fortiori, toute dissémination volontaire à une procédure d'autorisation qui permet de vérifier l'absence de risques d'atteinte à l'environnement ou à la santé.
L'article L. 532-2 du code de l'environnement pose ainsi le principe selon lequel toute utilisation d'OGM qui peut présenter des dangers ou des inconvénients pour l'environnement ou pour la santé publique est réalisée de manière confinée.
L'article L. 533-3 subordonne, en outre, à une autorisation toute dissémination volontaire à toute autre fin que la mise sur le marché et précise que l'autorisation est délivrée par l'autorité administrative « après avis du Haut conseil des biotechnologies qui examine les risques que peut présenter la dissémination pour l'environnement et la santé publique ».
L'article L. 533-5 précise que l'autorisation de mise sur le marché est délivrée par l'autorité administrative « après examen des risques que présente la mise sur le marché pour la santé publique ou pour l'environnement et après avis du Haut conseil des biotechnologies ».
L'article L. 531-2-1, qui s'applique à l'ensemble des procédures d'autorisation énumérées ci-dessus, prévoit que « les décisions d'autorisation concernant les OGM ne peuvent intervenir qu'après une évaluation préalable indépendante et transparente des risques pour l'environnement et la santé publique. Cette évaluation est assurée par une expertise collective menée selon les principes de compétence, pluralité, transparence et impartialité ».
Le cadre législatif résultant de la loi déférée complète en outre les procédures d'autorisation par des mécanismes de suivi et de contrôle qui permettent à l'autorité administrative d'intervenir à tout moment lorsqu'elle dispose d'éléments lui donnant des raisons précises de considérer qu'un OGM présente un risque pour l'environnement ou la santé publique (articles L. 533-3-1 et L. 533-8 du code de l'environnement).
L'article L. 251-1 du code rural met parallèlement en place un dispositif de contrôle qui oblige les utilisateurs d'OGM à « participer au dispositif de surveillance biologique du territoire ».
La loi déférée a défini un cadre juridique qui respecte pleinement le principe de précaution et qui donne à l'autorité administrative les moyens nécessaires pour en assurer le respect tant au stade de l'autorisation qu'à travers le suivi des conditions d'utilisation et de dissémination des OGM. Les dispositions issues de la loi déférée comportent, dans ces conditions, les garanties propres à assurer le respect du principe de précaution, de sorte que la critique des auteurs des recours adressée aux seuls articles 2 et 6 de la loi déférée ne pourra, en tout état de cause, qu'être écartée.
IV/ SUR L'ARTICLE 7 :
A/ L'article 7 de la loi déférée crée dans le code rural un nouvel article L. 671-15 selon lequel est puni de deux ans d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende le fait notamment de détruire ou de dégrader une parcelle de culture autorisée en application des articles L. 533-5 et L. 533-6 du code de l'environnement. Lorsque la parcelle a été autorisée en application de l'article L. 533-3 du code de l'environnement, la peine est portée à trois ans d'emprisonnement et 150 000 euros d'amende.
Les auteurs des saisines reprochent à ces dispositions de porter atteinte au principe de nécessité des peines. Ils font valoir qu'elles seraient de nature à entraîner le prononcé de peines d'une sévérité disproportionnée avec la gravité des infractions commises. Les saisissants font valoir, par ailleurs, que les dispositions de l'article 7 ne font référence à aucun élément intentionnel et méconnaissent le principe d'égalité.
B/ Ces moyens ne peuvent être accueillis.
En premier lieu, les moyens tirés de l'absence de caractérisation de l'élément intentionnel et du principe d'égalité sont dépourvus de portée.
En effet, d'une part, les délits visés par l'article 7 de la loi déférée ont nécessairement un caractère volontaire, et le législateur pouvait rester muet sur ce point, dès lors que les dispositions de l'article 121-3 du code pénal prévoient qu' « il n'y a point de crime ou de délit sans intention de le commettre ». D'autre part, le législateur n'a aucunement méconnu le principe d'égalité en prévoyant, pour les délits dont il organise la répression, des peines distinctes de celles qu'il a instituées pour d'autres délits.
La loi déférée ne porte, en second lieu, aucune atteinte au principe de nécessité des peines.
On doit rappeler, sur ce point, que l'application du principe de nécessité des peines repose sur une jurisprudence bien établie. D'une part, la nécessité des peines attachées aux infractions relève du « pouvoir général d'appréciation » du législateur en vertu de l'article 34 de la Constitution. D'autre part, il n'incombe au Conseil constitutionnel que de s'assurer de l'absence de disproportion manifeste entre l'infraction et la peine encourue (v. notamment décision n°2007-554 DC du 9 août 2007).
Au cas particulier, on peut relever, à titre de comparaison, qu'il résulte des dispositions de l'article 322-3 du code pénal que la destruction ou la dégradation grave de biens commise en réunion est sanctionnée par une peine d'emprisonnement de 5 ans et 75 000 euros d'amende.
Les délits prévus à l'article L. 671-15 du code rural pour la destruction ou la dégradation d'une parcelle de culture d'OGM sont ainsi réprimés par des peines d'emprisonnement qui sont inférieures - deux ou trois ans selon les cas - et par une peine d'amende égale s'agissant des parcelles de cultures d'OGM dont la mise sur le marché a été autorisée. Si, par suite, l'échelle des peines diffère de celle déterminée en matière de destruction ou dégradation grave de biens, il ne saurait être constaté aucune disproportion manifeste entre l'infraction et la peine encourue.
La sanction de 150 000 euros prévue pour la destruction et la dégradation de parcelles de cultures d'OGM autorisées à des fins de recherche ou de développement en application de l'article L. 533-3 du code de l'environnement n'est pas davantage manifestement disproportionnée.
On doit, à cet égard, préciser, en premier lieu, que cette sanction spécifique a pour objet de dissuader la commission d'une infraction aujourd'hui fréquemment commise par des groupes qui la revendiquent comme de nature à protéger l'environnement et en méconnaissent la gravité. En 2004, 2005 et 2006, respectivement 55 %, 42 % et 64 % des cultures d'OGM autorisées à des fins de recherche ou de développement ont été dégradées. La commission de cette infraction s'accompagne, en outre, souvent de troubles de l'ordre public.
Le législateur a entendu, en deuxième lieu, prendre en considération la spécificité des activités de recherche qui implique que la peine attachée à l'infraction définie par le législateur soit supérieure à celle prévue en principe pour la destruction ou la dégradation grave de biens. Le besoin d'acquisition de connaissance et la nécessité de maintenir et développer la recherche en matière d'OGM sont essentiels à la protection de l'environnement. Cependant, les champs de recherche ont constamment été la cible de dégradations régulières sur la période récente. Le dommage causé n'est pas seulement économique : la valeur des pertes en termes de connaissance scientifique est inestimable. Il y avait, par suite, lieu pour le législateur de prévoir une sanction proportionnée à la gravité objective de l'infraction.
On doit rappeler, en troisième lieu, que les dispositions critiquées ici par les députés et sénateurs saisissants sont la contrepartie de la création par l'article 10 de la loi déférée d'une obligation de déclaration des lieux où sont pratiquées les cultures d'OGM autorisées sur le fondement des dispositions de l'article L. 533-3 du code de l'environnement. Permettant la localisation des parcelles en cause par l'obligation de mentionner leur destination, le législateur s'efforce d'éviter leur destruction ou leur dégradation en instituant un dispositif pénal suffisamment dissuasif.
Dans ces conditions, le Gouvernement estime que l'instauration des peines prévues par le nouvel article L. 671-15 du code rural ne méconnaît pas le principe de nécessité des peines.
V/ SUR L'ARTICLE 8 :
A/ L'article 8 de la de la loi rétablit un article L. 663-4 du code rural qui détermine les conditions dans lesquelles tout exploitant agricole mettant en culture un OGM dont la mise sur le marché est autorisée est responsable, de plein droit, du préjudice économique résultant de la présence accidentelle de cet OGM dans la production d'un autre exploitant agricole. L'article L. 663-5 précise que les dispositions de l'article L. 66 3-4 ne font pas obstacle à la mise en cause, sur tout autre fondement que le préjudice économique défini à l'article précédent, de la responsabilité des exploitants mettant en culture un OGM, des distributeurs et des détenteurs de l'autorisation de mise sur le marché et du certificat d'obtention végétale.
Les auteurs des recours font valoir que ces dispositions méconnaîtraient le droit de propriété et la liberté d'entreprendre en ce qu'elles limiteraient le montant comme les conditions d'indemnisation des exploitants sans OGM.
B/ Cette argumentation n'est assurément pas fondée.
Il résulte en effet des termes mêmes de la loi déférée que le régime d'indemnisation défini par l'article L. 663-4 du code rural s'ajoute au droit commun et que les préjudices qui ne pourraient trouver réparation sur le fondement de ce régime pourront l'être sur tout autre fondement et en particulier dans le cadre du droit commun de la responsabilité.
Le mécanisme d'indemnisation créé par la loi ne peut ainsi aucunement être interprété comme limitant le droit à réparation de l'exploitant sans OGM. Il complète au contraire le droit commun pour faciliter l'indemnisation des préjudices éventuels.
Dans ces conditions, l'argumentation développée sur le fondement de l'atteinte au droit de propriété et à la liberté d'entreprendre apparaît dépourvue de portée.
VI/ SUR LES ARTICLES 10, 11 et 14 :
A/ L'article 10 de la loi déférée rétablit l'article L. 663-1 du code rural et prévoit une obligation de déclaration des cultures OGM, l'information des exploitants des parcelles voisines de cultures d'OGM ainsi que la tenue d'un registre national indiquant la nature et la localisation des parcelles culturales d'OGM. L'article 11 précise les règles de publicité des informations contenues dans les dossiers de demande d'autorisation d'utilisation d'OGM. Certaines de ces informations peuvent demeurer confidentielles, il revient à l'autorité administrative de les déterminer et d'en informer l'exploitant, et la liste des informations qui ne peuvent en aucun cas rester confidentielles est fixée par décret en Conseil d'Etat. L'article 14 modifie les dispositions du code de l'environnement relatives à la dissémination volontaire d'OGM.
Les députés saisissants font valoir que ces dispositions, qui ont pour objet de transposer en droit interne la directive 2001/18/CE du 12 mars 2001 relative à la dissémination volontaire des OGM, sont manifestement incompatibles avec ses prescriptions, de sorte que les exigences qui s'attachent à l'article 88-1 de la Constitution auraient été méconnues. Les dispositions critiquées ne seraient, en particulier, pas compatibles avec les prescriptions de la directive relatives à l'information du public.
Les sénateurs requérants soutiennent, pour leur part, que les erreurs manifestes de transposition du législateur apparaissent à l'article 10, en ce qu'il n'impose pas à l'autorité administrative de faire figurer dans le registre public des localisations de cultures d'OGM les informations relatives aux études et tests effectués sur les OGM concernés, à l'article 11 au motif qu'il renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin de déterminer les informations qui ne peuvent être reconnues confidentielles et à l'article 14 qui n'imposerait pas une information du public en cas d'apparition de risques pour l'environnement.
Les auteurs des deux recours soutiennent enfin que les dispositions des articles 10 et 11 de la loi déférée méconnaîtraient le droit à l'information contenu à l'article 7 de la Charte de l'environnement. Ils reprochent à l'article 10 de ne pas imposer à l'autorité administrative d'intégrer, dans le registre national rendu public, les informations portant sur les études et tests effectués sur les OGM et relatives aux risques qu'ils présentent pour l'environnement. Ils estiment par ailleurs que l'article 11 ne pouvait se borner à renvoyer à un décret en Conseil d'Etat le soin de fixer la liste des informations qui ne peuvent rester confidentielles.
B/ Ces différents moyens seront écartés.
1/ On sait qu'il appartient au Conseil constitutionnel, saisi dans les conditions prévues par l'article 61 de la Constitution d'une loi ayant pour objet de transposer en droit interne une directive communautaire, de veiller à ce que le législateur se soumette à l'exigence constitutionnelle de transposition du droit communautaire en droit interne. Il ne saurait néanmoins déclarer non conforme à l'article 88-1 de la Constitution qu'une disposition législative manifestement contraire à la directive qu'elle a pour objet de transposer.
Or, au cas présent, et contrairement à ce que soutiennent les parlementaires requérants, la loi déférée n'a pas pour objet de transposer la directive 2001/18 qui a déjà été transposée. Deux décrets du 19 mars 2007 et plusieurs arrêtés ont en effet achevé de transposer en droit interne cette directive. La loi déférée se borne, sur certains points, à préciser ou reformuler certaines dispositions de transposition.
2/ Le Gouvernement tient néanmoins à apporter les précisions suivantes.
S'agissant de l'argumentation des auteurs des recours reposant sur les exigences relatives à l'information du public, également invoquées à l'encontre de l'article 2 de la loi déférée en ce qu'il prévoit la mise à disposition du public des conclusions des études et tests réalisés pour l'évaluation des OGM sans atteinte, notamment, à la protection de la propriété intellectuelle, on doit observer que les énonciations de la loi sont en harmonie avec celles de la directive 2001/18.
Les dispositions de l'article 2 de la loi déférée se bornent en effet à annoncer celles qui figurent notamment aux dispositions ici critiquées qui sont relatives à la confidentialité des dossiers de demande d'autorisation, qui comprendront des évaluations et tests, et à la mise à disposition du public des rapports d'évaluation et avis des comités scientifiques.
Or il n'apparaît aucune discordance entre les dispositions de l'article L. 532-4-1 du code de l'environnement issues du II de l'article 11 de la loi déférée et celles de l'article 19 de la directive 90/219 relative à l'utilisation confinée d'OGM. De même les dispositions de l'article L. 535-3 qui résultent du III de ce même article 11 sont compatibles avec celles de l'article 25 de la directive n°2001/18. L'article 25 prévoit en effet que les droits de propriété intellectuelle afférents aux données reçues en application de la directive sont protégés, que le notifiant peut indiquer les informations peut indiquer quelles sont les informations dont la divulgation pourrait nuire à sa position concurrentielle ou encore que l'autorité compétente décidé quelles sont les informations resteront confidentielles.
L'article 24 de la directive 2001/18 soumet bien, en outre, à la réserve de l'article 25 la mise à disposition du public des différents rapports d'évaluation ou avis des comités scientifiques qu'il prévoit.
On doit ajouter que l'article L. 125-3 du code de l'environnement dispose que toute personne a le droit d'être informée sur les effets de la dissémination d'OGM et renvoie à un décret en Conseil d'Etat la définition des modalités selon lesquelles l'information du public est assurée. Les différentes catégories d'information et leur regroupement dans un registre sont prévus à l'article R. 533-43 du code de l'environnement.
Il reviendra en outre au pouvoir réglementaire de déterminer la liste des informations recueillies à l'occasion de l'instruction des demandes d'autorisation d'utilisation confinée, de dissémination volontaire ou de mise sur le marché qui ne peuvent en aucun cas rester confidentielles.
Enfin, l'article L. 533-8 du code de l'environnement, dans sa rédaction issue de l'article 14, a pour objet d'habiliter l'autorité administrative à prendre toutes les mesures qui apparaîtraient nécessaires si, après qu'un OGM a été autorisé, des informations nouvelles viennent modifier l'appréciation du risque pour l'environnement ou la santé publique. Comme l'article 23 de la directive, il rappelle que, parmi les mesures à prendre d'urgence en cas de risque grave figure l'information du public.
3/ En ce qui concerne, enfin, la méconnaissance alléguée par les dispositions contestées de la loi de l'article 7 de la Charte de l'environnement, le Gouvernement estime la critique vaine.
D'une part, le texte même de l'article 7 de la Charte de l'environnement confie au législateur le soin de définir les « conditions et limites » du droit à l'information. Or, au cas particulier, le législateur, par les dispositions des articles critiqués, a donné sa pleine portée à l'exercice du droit à l'information. D'autre part, le renvoi à un décret en Conseil d'Etat s'explique par le souci de mettre en œuvre les articles 34 et 37 de la Constitution : l'énumération précise des informations non confidentielles ne relève pas de la compétence du législateur, mais peut être déterminée par décret.
Le Gouvernement estime ainsi qu'il résulte de ce qui précède que les différentes critiques adressées aux articles 10, 11 et 14 de la loi déférée devront être écartées.
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Pour ces raisons, le Gouvernement considère qu'aucun des griefs articulés par les députés et sénateurs requérants n'est de nature à conduire à la censure des dispositions de la loi relative aux organismes génétiquement modifiés. Aussi estime-t-il que le Conseil constitutionnel devra rejeter les recours dont il est saisi.