Sentencia n° 2022-842 DC de 12 de Agosto de 2022

El CONSEJO CONSTITUCIONAL FUE REQUERIDO en fecha 5 de agosto de 2022, en las condiciones establecidas en el segundo párrafo del artículo 61 de la Constitución Francesa, acerca de la Ley de presupuestos rectificativa para 2022, bajo el n.º 2022-842 DC, por Dña. Mathilde PANOT, Dña. Nadège ABOMANGOLI, D. Laurent ALEXANDRE, D. Gabriel AMARD, Dña. Ségolène AMIOT, Dña. Farida AMRANI, D. Rodrigo ARENAS, Dña. Clémentine AUTAIN, D. Ugo BERNALICIS, D. Christophe BEX, D. Carlos Martens BILONGO, D. Manuel BOMPARD, D. Idir BOUMERTIT, D. Louis BOYARD, D. Aymeric CARON, D. Sylvain CARRIÈRE, D. Florian CHAUCHE, Dña. Sophia CHIKIROU, D. Hadrien CLOUET, D. Éric COQUEREL, D. Alexis CORBIÈRE, D. Jean-François COULOMME, Dña. Catherine COUTURIER, D. Hendrik DAVI, D. Sébastien DELOGU, Dña. Alma DUFOUR, Dña. Karen ERODI, Dña. Martine ETIENNE, D. Emmanuel FERNANDES, Dña. Sylvie FERRER, Dña. Caroline FIAT, D. Perceval GAILLARD, Dña. Raquel GARRIDO, Dña. Clémence GUETTÉ, D. David GUIRAUD, Dña. Mathilde HIGNET, Dña. Rachel KEKE, D. Andy KERBRAT, D. Bastien LACHAUD, D. Maxime LAISNEY, D. Arnaud LE GALL, D. Antoine LÉAUMENT, Dña. Élise LEBOUCHER, Dña. Charlotte LEDUC, D. Jérôme LEGAVRE, Dña. Sarah LEGRAIN, Dña. Murielle LEPVRAUD, Dña. Pascale MARTIN, Dña. Élisa MARTIN, D. William MARTINET, D. Frédéric MATHIEU, D. Damien MAUDET, Dña. Marianne MAXIMI, Dña. Manon MEUNIER, D. Jean-Philippe NILOR, Dña. Danièle OBONO, Dña. Nathalie OZIOL, D. François PIQUEMAL, D. Thomas PORTES, D. Loïc PRUD'HOMME, D. Adrien QUATENNENS, D. Jean-Hugues RATENON, D. Sébastien ROME, D. François RUFFIN, D. Aurélien SAINTOUL, D. Michel SALA, Dña. Danielle SIMONNET, Dña. Ersilia SOUDAIS, Dña. Anne STAMBACH-TERRENOIR, Dña. Bénédicte TAURINE, Dña. Andrée TAURINYA, D. Matthias TAVEL, Dña. Aurélie TROUVÉ, D. Paul VANNIER, D. Léo WALTER, D. Boris VALLAUD, D. Joël AVIRAGNET, D. Christian BAPTISTE, Dña. Marie-Noëlle BATTISTEL, D. Mickaël BOULOUX, D. Philippe BRUN, D. Elie CALIFER, D. Alain DAVID, D. Arthur DELAPORTE, D. Stéphane DELAUTRETTE, D. Inaki ECHANIZ, D. Olivier FAURE, D. Guillaume GAROT, D. Jérôme GUEDJ, D. Johnny HAJJAR, Dña. Chantal JOURDAN, Dña. Marietta KARAMANLI, Dña. Fatiha KELOUA HACHI, D. Gérard LESEUL, D. Philippe NAILLET, D. Bertrand PETIT, Dña. Anna PIC, Dña. Christine PIRÈS BEAUNE, D. Dominique POTIER, Dña. Valérie RABAULT, Dña. Claudia ROUAUX,
Dña. Isabelle SANTIAGO, D. Hervé SAULIGNAC, Dña. Mélanie THOMIN, Dña. Cécile UNTERMAIER, D. Roger VICOT, D. André CHASSAIGNE, Dña. Soumya BOUROUAHA, D. Pierre DHARRÉVILLE, Dña. Elsa FAUCILLON, D. Sébastien JUMEL, D. Jean-Paul LECOQ, D. Yannick MONNET, D. Stéphane PEU, D. Fabien ROUSSEL, D. Nicolas SANSU, D. Jean-Marc TELLIER, D. Hubert WULFRANC, D. Moetai BROTHERSON, D. Jean-Victor CASTOR, D. Steve CHAILLOUX, Dña. Emeline K BIDI, Dña. Karine LEBON, D. Tematai LE GAYIC, D. Frédéric MAILLOT, D. Marcellin NADEAU, D. Davy RIMANE, D. Jiovanny WILLIAM, D. Julien BAYOU, Dña. Christine ARRIGHI, Dña. Lisa BELLUCO, D. Karim BEN CHEÏKH, Dña. Cyrielle CHATELAIN, D. Charles FOURNIER, Dña. Marie-Charlotte GARIN, D. Jérémie IORDANOFF, D. Hubert JULIEN-LAFERRIÈRE, D. Benjamin LUCAS, Dña. Francesca PASQUINI, D. Sébastien PEYTAVIE, D. Jean-Claude RAUX, Dña. Sandra REGOL, Dña. Sandrine ROUSSEAU, Dña. Eva SAS y Dña. Sabrina SEBAIHI, diputados.

Asimismo fue requerido, el 8 de agosto de 2022, por D. Patrick KANNER, Dña. Viviane ARTIGALAS, D. David ASSOULINE, D. Joël BIGOT, Dña. Florence BLATRIX CONTAT, D. Denis BOUAD, D. Hussein BOURGI, Dña. Isabelle BRIQUET, D. Rémi CARDON, Dña. Marie-Arlette CARLOTTI, D. Yan CHANTREL, Dña. Catherine CONCONNE, Dña. Hélène CONWAY-MOURET, D. Thierry COZIC, Dña. Marie-Pierre de la GONTRIE, D. Gilbert-Luc DEVINAZ, D. Jérôme DURAIN, D. Vincent ÉBLÉ, Dña. Frédérique ESPAGNAC, D. Rémi FÉRAUD, Dña. Corinne FÉRET, D. Jean-Luc FICHET, Dña. Martine FILLEUL, D. Hervé GILLÉ, Dña. Laurence HARRIBEY, D. Jean-Michel HOULLEGATTE, D. Olivier JACQUIN, Dña. Victoire JASMIN, D. Éric JEANSANNETAS, D. Patrice JOLY, D. Bernard JOMIER, Dña. Gisèle JOURDA, D. Eric KERROUCHE, Dña. Annie LE HOUEROU, D. Jean-Yves LECONTE, D. Jean-Jacques LOZACH, Dña. Monique LUBIN, D. Victorin LUREL, D. Jacques-Bernard MAGNER, D. Didier MARIE, D. Serge MÉRILLOU, Dña. Michelle MEUNIER, D. Jean-Jacques MICHAU, Dña. Marie-Pierre MONIER, D. Franck MONTAUGÉ, D. Sébastien PLA, Dña. Émilienne POUMIROL, Dña. Angèle PRÉVILLE, D. Claude RAYNAL, D. Christian REDON-SARRAZY, Dña. Sylvie ROBERT, D. Gilbert ROGER, Dña. Laurence ROSSIGNOL, D. Lucien STANZIONE, D. Jean-Pierre SUEUR, D. Rachid TEMAL, D. Jean-Claude TISSOT, D. Mickaël VALLET, D. André VALLINI, Dña. Sabine VAN HEGHE, D. Yannick VAUGRENARD, D. Guy BENARROCHE, D. Daniel BREUILLER, D. Ronan DANTEC, D. Thomas DOSSUS, D. Jacques FERNIQUE, D. Guillaume GONTARD, D. Joël LABBÉ, Dña. Monique de MARCO, D. Paul Toussaint PARIGI, Dña. Raymonde PONCET MONGE, D. Daniel SALMON, Dña. Mélanie VOGEL, Dña. Annick BILLON, D. Laurent LAFON y Dña. Catherine MORIN-DESAILLY, senadores.
El 8 de agosto de 2022, la primera ministra pidió al Consejo Constitucional que resolviera según el procedimiento de urgencia establecido en el tercer párrafo del artículo 61 de la Constitución.

Vistas las siguientes normas jurídicas:

• Constitución Francesa

• Ordenanza n.º 58-1067, de 7 de noviembre de 1958, de ley orgánica del Consejo Constitucional

• Ley Orgánica n.º 2001-692, de 1 de agosto de 2001, relativa a las leyes de presupuestos

• Código General de Impuestos

• Código de Trabajo

• Ley, de 31 de mayo de 1933, por la que se fija el presupuesto general del ejercicio de 1933

• Ley n.º 2005-1719, de 30 de diciembre de 2005, de presupuestos para 2006

• Dictamen del Consejo Superior de Finanzas Públicas n.º 2022-2, de 4 de julio de 2022, sobre el primer proyecto de Ley de presupuestos rectificativa para 2022

• Reglamento de 11 de marzo de 2022 sobre el procedimiento seguido ante el Consejo Constitucional para las declaraciones de conformidad con la Constitución

Vistas las alegaciones del Gobierno, registradas el 9 de agosto de 2022

Y tras oír al ponente

EL CONSEJO CONSTITUCIONAL SE HA FUNDAMENTADO EN LO SIGUIENTE:

1. Los diputados y senadores requirentes someten a la consideración del Consejo Constitucional la Ley de presupuestos rectificativa para 2022. Los diputados ponen en duda la sinceridad de la ley sometida a consideración e impugnan la legitimidad del artículo 5 en una ley de presupuestos. Asimismo impugnan el procedimiento de aprobación del artículo 6 y, junto con los senadores requirentes, la conformidad con la Constitución de algunas disposiciones de dicho artículo.

• Sobre la sinceridad de la Ley de presupuestos rectificativa:

2. Los diputados requirentes sostienen que la ley sometida a consideración desconocería el principio de sinceridad presupuestaria, puesto que se basaría en una infravaloración manifiesta de las previsiones de ingresos fiscales, cuyo objeto sería permitir al Gobierno presentar una ejecución más favorable al final del ejercicio.

3. Según el artículo 32 de la ley orgánica de 1 de agosto de 2001 antes mencionada: «Las Leyes de presupuestos presentarán de forma sincera todos los ingresos y gastos del Estado. Su sinceridad se apreciará teniendo en cuenta la información disponible y las previsiones que puedan derivarse razonablemente de ella». Por consiguiente, la sinceridad de la Ley de presupuestos rectificativa se caracteriza por la ausencia de intención de falsear las grandes líneas del equilibrio que determina.

4. No se desprende del dictamen del Consejo Superior de Finanzas Públicas de 4 de julio de 2022 antes mencionado ni de los demás elementos sometidos al Consejo Constitucional que los supuestos económicos y las previsiones de ingresos y gastos en los que se basa la Ley de presupuestos rectificativa estén viciados por una intención de falsear las grandes líneas del equilibrio que determina.

5. Por consiguiente, la alegación basada en la falta de sinceridad de la Ley de presupuestos rectificativa debe descartarse.

• Sobre la legitimidad del artículo 5 en la Ley de presupuestos rectificativa:

6. El artículo 5 crea un mecanismo que permite a los trabajadores renunciar a días de descanso adquiridos en concepto de reducción del tiempo de trabajo a cambio de un aumento de salario, que se beneficia de determinadas exenciones de impuestos y cuotas de la seguridad social.

7. Los diputados requirentes sostienen que estas disposiciones no están comprendidas en ninguna de las categorías que entran en el ámbito de las leyes de presupuestos.

8. Según el artículo 34 de la Constitución: «Las leyes de presupuestos establecerán los ingresos y los gastos del Estado en las condiciones y con las reservas establecidas por una ley orgánica». El primer párrafo del artículo 47 de la Constitución dispone: «El Parlamento votará los proyectos de leyes de presupuestos en las condiciones establecidas por una ley orgánica». La ley orgánica de 1 de agosto de 2001 determina el contenido de la ley de presupuestos. La a del 7º del apartado II del artículo 34 establece que la ley de presupuestos del año, en su segunda parte, podrá «incluir disposiciones relativas a la base imponible, el tipo y las modalidades de recaudación de los impuestos de cualquier naturaleza que no afecten al equilibrio presupuestario». De acuerdo con el último párrafo del artículo 35: «Las leyes de presupuestos rectificativas se presentarán en parte o en su totalidad en las mismas formas que la ley de presupuestos del año».

9. En aplicación del título II del libro I de la tercera parte del Código de Trabajo, los días de descanso adquiridos por los trabajadores en concepto de reducción del tiempo de trabajo sólo pueden convertirse en un aumento de salario en algunos supuestos limitados.

10. Como excepción, el apartado I del artículo 5 de la ley sometida a consideración abre esta posibilidad a todos los trabajadores del sector privado en lo que se refiere a los días de descanso adquiridos para el período del 1 de enero de 2022 al 31 de diciembre de 2025. En los apartados II y III se establecen las modalidades según las cuales las retribuciones abonadas por este concepto dan derecho a una exención del impuesto sobre la renta y de las cuotas de la seguridad social. Los apartados IV y V compensan las pérdidas de ingresos para el Estado y las entidades de seguridad social respectivamente, que resultan de la prórroga de esta medida durante el período del 31 de diciembre de 2023 al 31 de diciembre de 2025, mediante la creación de un impuesto adicional a los impuestos especiales sobre el tabaco y un aumento de éstos últimos.

11. Debe considerarse que este artículo, cuyas disposiciones son inseparables, tiene legitimidad dentro de la ley de presupuestos en lo que respecta a las disposiciones relativas a la base imponible, el tipo y las modalidades de recaudación de los impuestos de cualquier naturaleza.

12. Por consiguiente, la alegación basada en la irregularidad del procedimiento de aprobación del artículo 5 debe descartarse.

• Sobre el artículo 6:

13. El artículo 6 de la ley sometida a consideración deroga, en particular, el artículo 1605 del Código General de Impuestos y modifica, en especial, el artículo 46 de la ley de 30 de diciembre de 2005 antes mencionada, con el fin de sustituir la contribución al audiovisual público por la asignación al sector del audiovisual público de una parte de la recaudación del impuesto sobre el valor añadido.

. En relación con el procedimiento de aprobación del artículo 6:

14. Los diputados requirentes denuncian las condiciones precipitadas en las que se examinaron estas disposiciones por medio de enmiendas aprobadas en primera lectura en la Asamblea Nacional sin un estudio de impacto. De ello resultaría un desconocimiento de las exigencias de claridad y sinceridad del debate parlamentario.

15. Por una parte, de acuerdo con el artículo 6 de la Declaración de los derechos del hombre y del ciudadano de 1789: «La Ley es la expresión de la voluntad general». De acuerdo con el primer párrafo del artículo 3 de la Constitución: «La soberanía nacional reside en el pueblo, que la ejerce a través de sus representantes». Estas disposiciones imponen el cumplimiento de las exigencias de claridad y sinceridad del debate parlamentario.

16. Según el primer párrafo del artículo 44 de la Constitución: «Los miembros del Parlamento y el Gobierno tendrán derecho de enmienda. Este derecho se ejercerá en sesión o comisión según las condiciones fijadas por los reglamentos de las Cámaras, en el marco determinado por una ley orgánica».

17. Las disposiciones impugnadas del artículo 6 se introdujeron en la Asamblea Nacional por medio de enmiendas de diputados en el ejercicio del derecho que les confiere el primer párrafo del artículo 44 de la Constitución. No se desconoció el derecho de enmienda ni las exigencias de claridad y sinceridad del debate parlamentario.

18. Por otra parte, el artículo 39 de la Constitución y la ley orgánica de 1 de agosto de 2001 sólo exigen la remisión de una evaluación previa para los proyectos de ley de presupuestos antes de su presentación ante la mesa de la Asamblea Nacional y no para las enmiendas. Por consiguiente, no es relevante la alegación según la cual los miembros del Parlamento y el Gobierno habrían desconocido esta exigencia procesal al ejercer su derecho de enmienda.

19. Resulta de lo anterior que el artículo 6 se aprobó según un procedimiento conforme a la Constitución.

. En relación con algunas disposiciones del artículo 6:

20. Los senadores y diputados requirentes alegan que estas disposiciones privan de garantías legales a la libertad de comunicación de pensamientos y opiniones, así como a la independencia y al pluralismo de los medios de comunicación, por no asegurar la sostenibilidad de la financiación del audiovisual público. En apoyo de esta alegación, hacen valer que sólo se prevé la asignación a este sector de una parte del impuesto sobre el valor añadido hasta el 31 de diciembre de 2024. Además, los diputados hacen valer que, para los años 2023 y 2024, el importe asignado no estaría garantizado puesto que el legislador puede modificarlo, y los senadores hacen valer que las modalidades de determinación de este importe no estarían suficientemente definidas. Por los mismos motivos, los senadores requirentes sostienen que estas disposiciones adolecerían de incompetencia negativa.

21. Los diputados requirentes también consideran que estas disposiciones desconocerían un principio fundamental reconocido por las leyes de la República, que se derivaría de la ley de 31 de mayo de 1933 antes mencionada, según el cual el sector del audiovisual público debe financiarse mediante un canon.

22. Por último, los diputados alegan que estas disposiciones serían excesivamente complejas incumpliendo así el objetivo de inteligibilidad de la ley.

23. El artículo 1605 del Código General de Impuestos establece, a favor de las sociedades nacionales de programas France Télévisions y Radio France, de la sociedad encargada del audiovisual exterior de Francia, de las sociedades ARTE-France y TV5 Monde, y del establecimiento Institut national de l'audiovisuel, un impuesto denominado «contribución al audiovisual público». El apartado VI del artículo 46 de la ley de 30 de diciembre de 2005 crea en la contabilidad del Tesoro una partida de ayudas económicas denominada «Anticipos al audiovisual público», que registra en los ingresos las devoluciones de anticipos correspondientes a la recaudación de la contribución al audiovisual concedidos a estas sociedades y a este establecimiento.

24. Las disposiciones impugnadas del artículo 6 derogan el artículo 1605 del Código General de Impuestos y modifican el apartado VI del artículo 46 de la ley de 30 de diciembre de 2005 para sustituir, en los ingresos de esta partida de ayudas, la recaudación de la contribución al audiovisual público por una parte de la recaudación del impuesto sobre el valor añadido.

25. En primer lugar, al limitarse a disponer que, «con vistas a dedicar su recaudación a los gastos de la radiodifusión, se establece… sobre las instalaciones de recepción de radiodifusión, un canon por derecho de uso», el artículo 109 de la ley de 31 de mayo de 1933 no tuvo por objeto ni por efecto consagrar un principio según el cual el sector del audiovisual público sólo podría financiarse mediante un canon, por lo que dicha ley no pudo dar nacimiento a un principio fundamental reconocido por las leyes de la República. Por consiguiente, la alegación basada en el desconocimiento de dicho principio sólo puede descartarse.

26. En segundo lugar, de acuerdo con el artículo 11 de la Declaración de 1789: «La libre comunicación de pensamientos y opiniones es uno de los derechos más valiosos del Hombre; por consiguiente, todo ciudadano puede hablar, escribir e imprimir libremente, siempre y cuando responda del abuso de esta libertad en los casos determinados por la Ley». La libre comunicación de pensamientos y opiniones no sería efectiva si el público al que se dirigen los medios de comunicación audiovisual no pudiera disponer, tanto en el ámbito del sector privado como del sector público, de programas que garanticen la expresión de tendencias de carácter diferente respetando el imperativo de honestidad de la información. Así pues, los oyentes y los telespectadores, que forman parte de los destinatarios esenciales de la libertad proclamada por el artículo 11, deben poder ejercer su libre elección sin que los intereses privados ni los poderes públicos puedan sustituirlo por sus propias decisiones.

27. Si bien el legislador, resolviendo en el ámbito que le reserva el artículo 34 de la Constitución, puede en todo momento modificar textos anteriores o derogarlos sustituyéndolos, en su caso, por otras disposiciones, el ejercicio de este poder no puede llegar a privar de garantías legales a las exigencias de carácter constitucional.

28. Al suprimir, a partir del 1 de enero de 2022, la contribución al audiovisual público, las disposiciones impugnadas pueden afectar a la garantía de los ingresos del sector del audiovisual público, que constituye un elemento de su independencia, la cual contribuye a la implementación de la libertad de comunicación.

29. Sin embargo, por un lado, estas disposiciones establecen que para el año 2022, los ingresos de la partida de ayudas económicas se compondrán de una parte de la recaudación del impuesto sobre el valor añadido por un importe equivalente a la recaudación de la contribución al audiovisual público para ese mismo año.

30. Por otro lado, las disposiciones impugnadas establecen que a partir del 1 de enero de 2023 y hasta el 31 de diciembre de 2024, los ingresos de la partida de ayudas económicas procederán de una parte de la recaudación del impuesto sobre el valor añadido determinado cada año por la ley de presupuestos del año. Corresponderá al legislador, por una parte, en las leyes de presupuestos para los años 2023 y 2024 y, por otra, para el período posterior al 31 de diciembre de 2024, fijar el importe de estos ingresos con el fin de que las sociedades y el establecimiento del audiovisual público puedan cumplir las misiones de servicio público que se les encomienden. Sin perjuicio de estas reservas, las disposiciones impugnadas no desconocen las exigencias derivadas del artículo 11 de la Declaración de 1789.

31. Resulta de lo anterior que el 6º del apartado II del artículo 6 de la ley sometida a consideración, el 3 del apartado VI del artículo 46 de la ley de 30 de diciembre de 2005 y, sin perjuicio de las reservas formuladas en el apartado anterior, el 2º del 1 del mismo apartado VI, que no son ininteligibles ni adolecen de incompetencia negativa, y no desconocen ninguna otra exigencia constitucional, son conformes a la Constitución.

• Sobre las demás disposiciones:

32. El Consejo Constitucional no planteó de oficio ninguna cuestión de conformidad con la Constitución y, por lo tanto, no se pronunció sobre la constitucionalidad de disposiciones distintas de las consideradas en la presente resolución.

EL CONSEJO CONSTITUCIONAL HA DECIDIDO:

Artículo 1.- Que, sin perjuicio de las reservas formuladas en el apartado 30, el 2º del 1 del apartado VI del artículo 46 de la ley n.º 2005-1719 de 30 de diciembre de 2005 de presupuestos para 2006, en su redacción dada por el artículo 6 de la ley sometida a consideración, es conforme à la Constitución.

Artículo 2.- Que el 6º del apartado II del artículo 6 de la ley sometida a consideración y el 3 del apartado VI del artículo 46 de la citada ley de 30 de diciembre de 2005, en su redacción dada por el artículo 6 de la ley sometida a consideración, son conformes a la Constitución.

Artículo 3.- Que esta sentencia se publicará en el diario oficial (Journal officiel de la République française).

Así lo pronunció el Consejo Constitucional en su sesión de 12 de agosto de 2022, a la que asistieron: D. Laurent FABIUS, Presidente, Dña. Jacqueline GOURAULT, D. Alain JUPPÉ, Dña. Corinne LUQUIENS, Dña. Véronique MALBEC, D. Jacques MÉZARD, D. François PILLET, D. Michel PINAULT y D. François SÉNERS.

Publicada el 12 de agosto de 2022.