Decision no. 2012-653 DC of 9 August 2012

La République française participe à l'Union européenne dans les conditions prévues par le titre XV de la Constitution. Aux termes de l'article 88-1 de la Constitution : " La République participe à l'Union européenne, constituée d'États qui ont choisi librement d'exercer en commun certaines de leurs compétences en vertu du traité sur l'Union européenne et du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, tels qu'ils résultent du traité signé à Lisbonne le 13 décembre 2007 ". Le constituant a ainsi consacré l'existence d'un ordre juridique de l'Union européenne intégré à l'ordre juridique interne et distinct de l'ordre juridique international.
Tout en confirmant la place de la Constitution au sommet de l'ordre juridique interne, ces dispositions constitutionnelles permettent à la France de participer à la création et au développement d'une organisation européenne permanente, dotée de la personnalité juridique et investie de pouvoirs de décision par l'effet de transferts de compétences consentis par les États membres.
Toutefois, lorsque des engagements souscrits à cette fin ou en étroite coordination avec cette fin contiennent une clause contraire à la Constitution, remettent en cause les droits et libertés constitutionnellement garantis ou portent atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale, l'autorisation de les ratifier appelle une révision constitutionnelle.

Le vingt-deuxième alinéa de l'article 34 de la Constitution permet que des dispositions de nature organique soient prises pour fixer le cadre des lois de programmation relatives aux orientations pluriannuelles des finances publiques.

Le vingt-deuxième alinéa précité de l'article 34 de la Constitution permet que des dispositions de nature organique soient prises pour fixer le cadre des lois de programmation relatives aux orientations pluriannuelles des finances publiques. Sur ce fondement et sur celui des dix-huitième et dix-neuvième alinéas précités de l'article 34 de la Constitution en ce qui concerne les lois de finances et les lois de financement de la sécurité sociale, le législateur organique peut, pour que les règles énoncées au paragraphe 1 de l'article 3 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire signé le 2 mars 2012 à Bruxelles prennent effet dans les conditions prévues par cette seconde branche de l'alternative prévue par la première phrase du paragraphe 2 de l'article 3, adopter des dispositions encadrant ces lois relatives, notamment, à l'objectif de moyen terme ainsi qu'à la trajectoire d'ajustement de la situation budgétaire des administrations publiques, au mécanisme de correction de cette dernière et aux institutions indépendantes intervenant tout au long du processus budgétaire.

Le vingt-deuxième alinéa de l'article 34 de la Constitution permet que des dispositions de nature organique soient prises pour fixer le cadre des lois de programmation relatives aux orientations pluriannuelles des finances publiques. Sur ce fondement et sur celui des dix-huitième et dix-neuvième alinéas de l'article 34 de la Constitution en ce qui concerne les lois de finances et les lois de financement de la sécurité sociale, le législateur organique peut, pour que les règles énoncées au paragraphe 1 de l'article 3 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire signé le 2 mars 2012 à Bruxelles prennent effet dans les conditions prévues par cette seconde branche de l'alternative prévue par la première phrase du paragraphe 2 de l'article 3, adopter des dispositions encadrant ces lois relatives, notamment, à l'objectif de moyen terme ainsi qu'à la trajectoire d'ajustement de la situation budgétaire des administrations publiques, au mécanisme de correction de cette dernière et aux institutions indépendantes intervenant tout au long du processus budgétaire.

Conformément aux articles 14 et 15 de la Déclaration de 1789, les ressources et les charges de l'État doivent être présentées de façon sincère.
Le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire signé le 2 mars 2012 à Bruxelles prévoit que des institutions indépendantes doivent vérifier le respect de l'ensemble des règles d'équilibre des finances publiques figurant au paragraphe 1 de l'article 3 du traité. Leur avis portera sur le respect des règles d'équilibre budgétaire et, le cas échéant, sur le mécanisme de correction " déclenché automatiquement ". Aucune exigence constitutionnelle ne fait obstacle à ce qu'une ou plusieurs institutions indépendantes soient chargées, au niveau national, de vérifier le respect des règles énoncées au paragraphe 1 de l'article 3 du traité.
Le Conseil constitutionnel est chargé de contrôler la conformité à la Constitution des lois de programmation relatives aux orientations pluriannuelles des finances publiques, des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale. Saisi dans le cadre de l'article 61 de la Constitution, il doit notamment s'assurer de la sincérité de ces lois. Il aura à exercer ce contrôle en prenant en compte l'avis des institutions indépendantes préalablement mises en place.

Sont soustraites au contrôle de conformité à la Constitution celles des stipulations d'un traité qui reprennent des engagements antérieurement souscrits par la France.
Saisi par le Président de la République sur le fondement de l'article 54 de la Constitution du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire, signé le 2 mars 2012 à Bruxelles, le Conseil rappelle que la France est d'ores et déjà tenue de respecter les exigences résultant de l'article 126 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, relatif à la lutte contre les déficits excessifs des Etats ainsi que du protocole n° 12, annexé aux traités sur l'Union européenne, sur la procédure concernant les déficits excessifs. Ces exigences incluent une valeur de référence fixée à 3 % pour le rapport entre le déficit public prévu ou effectif et le produit intérieur brut au prix du marché.

Les stipulations du paragraphe 1 de l'article 3 du sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire signé le 2 mars 2012 à Bruxelles reprennent les dispositions prévues par les règlements européens du 7 juillet 1997 modifié par les règlements du 27 juin 2005 et du 16 novembre 2011. Ces stipulations abaissent, en outre, de - 1 % à - 0,5% du produit intérieur brut l'objectif de moyen terme de solde structurel. Ainsi, ces stipulations reprennent en les renforçant les dispositions mettant en œuvre l'engagement des États membres de l'Union européenne de coordonner leurs politiques économiques en application des articles 120 à 126 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.
Dès lors que la France aura ratifié le traité et que celui-ci sera entré en vigueur, les règles figurant au paragraphe 1 de l'article 3 s'imposeront à elle. La France sera, en application de la règle " Pacta sunt servanda ", liée par ces stipulations qu'elle devra appliquer de bonne foi. La situation budgétaire des administrations publiques devra être en équilibre ou en excédent dans les conditions prévues par le traité.

Saisi par le Président de la République sur le fondement de l'article 54 de la Constitution, le Conseil a examiné le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire a été signé le 2 mars 2012 à Bruxelles et a estimé qu'il ne comportait pas de clause contraire à la Constitution.

Saisi par le Président de la République sur le fondement de l'article 54 de la Constitution, du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire signé le 2 mars 2012 à Bruxelles, le Conseil constitutionnel rappelle les normes de référence du contrôle qu'il lui appartient d'exercer lorsqu'il est saisi sur ce fondement : le préambule de la Constitution de 1958, l'article 3 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, le premier alinéa de l'article 3 de la Constitution de 1958 les quatorzième et quinzième alinéas du préambule de la Constitution de 1946, l'article 53 de la Constitution et l'article 88-1 de la Constitution.
Lorsque des engagements souscrits afin de créer ou de développer l'Union européenne ou en étroite coordination avec cette fin contiennent une clause contraire à la Constitution, remettent en cause les droits et libertés constitutionnellement garantis ou portent atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale, l'autorisation de les ratifier appelle une révision constitutionnelle.
C'est au regard de ces principes qu'il revient au Conseil constitutionnel de procéder à l'examen du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire qui, " prenant pour base " les traités sur lesquels l'Union européenne est fondée, n'est pas au nombre de ces traités. Sont toutefois soustraites au contrôle de conformité à la Constitution celles des stipulations du traité qui reprennent des engagements antérieurement souscrits par la France.
S'agissant en outre d'un traité qui instaure des règles de discipline budgétaire et d'équilibre des finances publiques, le Conseil fonde spécialement le contrôle de la conformité du traité à la Constitution sur le premier alinéa de l'article 20 de la Constitution, le premier alinéa de son article 39, l'article 14 de la Déclaration de 1789, le principe de sincérité des lois de finances, les articles 47 et 47-1 de la Constitution ainsi que les alinéas 18, 19, 21 et 22 de l'article 34 de la Constitution.

Les stipulations du paragraphe 1 de l'article 3 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire signé le 2 mars 2012 à Bruxelles reprennent les dispositions prévues par les règlements européens du 7 juillet 1997 modifié par les règlements du 27 juin 2005 et du 16 novembre 2011. Ces stipulations abaissent, en outre, de - 1 % à - 0,5 % du produit intérieur brut l'objectif de moyen terme de solde structurel. Ainsi, ces stipulations reprennent en les renforçant les dispositions mettant en œuvre l'engagement des États membres de l'Union européenne de coordonner leurs politiques économiques en application des articles 120 à 126 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.
Les stipulations du paragraphe 2 de l'article 3 comportent une alternative selon laquelle les États contractants s'engagent à ce que les règles énoncées au paragraphe 1 de l'article 3 prennent effet dans leur droit national, soit " au moyen de dispositions contraignantes et permanentes, de préférence constitutionnelles ", soit au moyen de dispositions " dont le plein respect et la stricte observance tout au long des processus budgétaires nationaux sont garantis de quelque autre façon ".
Dans la première branche de cette alternative, les règles relatives à l'équilibre des finances publiques doivent prendre effet au moyen de " dispositions contraignantes et permanentes ". Cette option impose d'introduire directement ces règles dans l'ordre juridique interne afin qu'elles s'imposent par là même aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale.
La Constitution fixe les prérogatives du Gouvernement et du Parlement dans l'élaboration et l'adoption des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale. Le principe de l'annualité des lois de finances découle des articles 34 et 47 de la Constitution et s'applique dans le cadre de l'année civile. Introduire directement des dispositions contraignantes et permanentes imposant le respect des règles relatives à l'équilibre des finances publiques exige la modification de ces dispositions constitutionnelles. En conséquence, si la France fait le choix de faire prendre effet aux règles énoncées au paragraphe 1 de l'article 3 au moyen de dispositions contraignantes et permanentes, l'autorisation de ratifier le traité devra être précédée d'une révision de la Constitution.

La France est d'ores et déjà tenue de respecter les exigences résultant de l'article 126 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, relatif à la lutte contre les déficits excessifs des États, ainsi que du protocole n° 12, annexé aux traités sur l'Union européenne, sur la procédure concernant les déficits excessifs. Ces exigences incluent une valeur de référence fixée à 3 % pour le rapport entre le déficit public prévu ou effectif et le produit intérieur brut aux prix du marché.
Les stipulations du paragraphe 1 de l'article 3 du sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire signé le 2 mars 2012 à Bruxelles reprennent les dispositions prévues par les règlements européens du 7 juillet 1997 modifié par les règlements du 27 juin 2005 et du 16 novembre 2011. Ces stipulations abaissent, en outre, de - 1 % à - 0,5 % du produit intérieur brut l'objectif de moyen terme de solde structurel. Ainsi, ces stipulations reprennent en les renforçant les dispositions mettant en œuvre l'engagement des États membres de l'Union européenne de coordonner leurs politiques économiques en application des articles 120 à 126 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. Elles ne procèdent pas à des transferts de compétences en matière de politique économique ou budgétaire et n'autorisent pas de tels transferts. Pas plus que les engagements antérieurs de discipline budgétaire, celui de respecter ces nouvelles règles ne porte atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale.

Les stipulations du paragraphe 1 de l'article 3 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire signé le 2 mars 2012 à Bruxelles reprennent les dispositions prévues par les règlements européens du 7 juillet 1997 modifié par les règlements du 27 juin 2005 et du 16 novembre 2011. Ces stipulations abaissent, en outre, de - 1 % à - 0,5 % du produit intérieur brut l'objectif de moyen terme de solde structurel. Ainsi, ces stipulations reprennent en les renforçant les dispositions mettant en œuvre l'engagement des États membres de l'Union européenne de coordonner leurs politiques économiques en application des articles 120 à 126 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.
Dès lors que la France aura ratifié le traité et que celui-ci sera entré en vigueur, les règles figurant au paragraphe 1 de l'article 3 s'imposeront à elle. La France sera, en application de la règle " Pacta sunt servanda ", liée par ces stipulations qu'elle devra appliquer de bonne foi. La situation budgétaire des administrations publiques devra être en équilibre ou en excédent dans les conditions prévues par le traité. Celui-ci aura, en application de l'article 55 de la Constitution, une autorité supérieure à celle des lois. Il appartiendra aux divers organes de l'État de veiller dans le cadre de leurs compétences respectives à l'application de ce traité. Le législateur sera notamment tenu d'en respecter les stipulations lors de l'adoption des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale. Le paragraphe 2 de l'article 3 impose, en outre, que soient adoptées des dispositions dans le droit national pour que les règles énoncées au paragraphe 1 de cet article prennent effet.
Les stipulations du paragraphe 2 de l'article 3 comportent une alternative selon laquelle les États contractants s'engagent à ce que les règles énoncées au paragraphe 1 de l'article 3 prennent effet dans leur droit national, soit " au moyen de dispositions contraignantes et permanentes, de préférence constitutionnelles ", soit au moyen de dispositions " dont le plein respect et la stricte observance tout au long des processus budgétaires nationaux sont garantis de quelque autre façon ".
Dans la seconde branche de l'alternative, les stipulations précitées donnent aux États la liberté de déterminer les dispositions dont le plein respect et la stricte observance garantissent " de quelque autre façon " que les règles relatives à l'équilibre des finances publiques prennent effet dans le droit national. Dans ce cas, le respect des règles figurant au paragraphe 1 de l'article 3 n'est pas garanti par des dispositions " contraignantes ". D'une part, il revient aux États de déterminer, aux fins de respecter leur engagement, les dispositions ayant l'effet imposé par le paragraphe 2. D'autre part, le traité prévoit que le respect des règles figurant au paragraphe 1 de l'article 3 n'est alors pas garanti dans le droit national au moyen d'une norme d'une autorité supérieure à celle des lois.
Cette seconde branche de l'alternative implique que les dispositions adoptées pour assurer la prise d'effet des stipulations du paragraphe 1 de l'article 3 s'appliquent " tout au long des processus budgétaires ". Elles doivent donc être de nature permanente. Elles doivent en outre concerner l'ensemble des " administrations publiques ".
Le vingt-deuxième alinéa de l'article 34 de la Constitution permet que des dispositions de nature organique soient prises pour fixer le cadre des lois de programmation relatives aux orientations pluriannuelles des finances publiques. Sur ce fondement et sur celui des dix-huitième et dix-neuvième alinéas de l'article 34 de la Constitution en ce qui concerne les lois de finances et les lois de financement de la sécurité sociale, le législateur organique peut, pour que les règles énoncées au paragraphe 1 de l'article 3 du traité prennent effet dans les conditions prévues par cette seconde branche de l'alternative, adopter des dispositions encadrant ces lois relatives, notamment, à l'objectif de moyen terme ainsi qu'à la trajectoire d'ajustement de la situation budgétaire des administrations publiques, au mécanisme de correction de cette dernière et aux institutions indépendantes intervenant tout au long du processus budgétaire.
Le " mécanisme de correction " prévu par le e) du paragraphe 1 de l'article 3 du traité, que les États s'engagent à mettre en place, doit être " déclenché automatiquement si des écarts importants sont constatés par rapport à l'objectif de moyen terme ou à la trajectoire d'ajustement propre à permettre sa réalisation " et doit comporter " l'obligation pour la partie contractante concernée de mettre en œuvre des mesures visant à corriger ces écarts sur une période déterminée ". Les stipulations du traité impliquent que la mise en œuvre de ce mécanisme de correction conduise à des mesures concernant l'ensemble des administrations publiques, notamment l'État, les collectivités territoriales et la sécurité sociale. Ces stipulations ne définissent ni les modalités selon lesquelles ce mécanisme doit être déclenché ni les mesures à la mise en œuvre desquelles il doit conduire. Elles laissent par suite aux États la liberté de définir ces modalités et ces mesures dans le respect de leurs règles constitutionnelles. Il ressort de la dernière phrase du paragraphe 2 que ce mécanisme de correction ne peut porter atteinte aux prérogatives des parlements nationaux. Il n'est contraire ni à la libre administration des collectivités territoriales ni aux exigences constitutionnelles précitées.
Les institutions indépendantes prévues par le traité doivent vérifier le respect de l'ensemble des règles figurant au paragraphe 1 de l'article 3. Leur avis portera sur le respect des règles d'équilibre budgétaire et, le cas échéant, sur le mécanisme de correction " déclenché automatiquement ". Aucune exigence constitutionnelle ne fait obstacle à ce qu'une ou plusieurs institutions indépendantes soient chargées, au niveau national, de vérifier le respect des règles énoncées au paragraphe 1 de l'article 3 du traité.
Le Conseil constitutionnel est chargé de contrôler la conformité à la Constitution des lois de programmation relatives aux orientations pluriannuelles des finances publiques, des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale. Saisi dans le cadre de l'article 61 de la Constitution, il doit notamment s'assurer de la sincérité de ces lois. Il aura à exercer ce contrôle en prenant en compte l'avis des institutions indépendantes préalablement mises en place.
Il résulte de tout ce qui précède que, si, pour respecter l'engagement énoncé au paragraphe 1 de l'article 3, la France fait le choix de prendre, sur le fondement de la seconde branche de l'alternative de la première phrase du paragraphe 2 de l'article 3, des dispositions organiques ayant l'effet imposé par ce paragraphe 2, l'autorisation de ratifier le traité ne devra pas être précédée d'une révision de la Constitution.

L'article 8 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire définit les cas et conditions dans lesquels, à la suite d'un rapport de la Commission européenne qui conclut qu'une partie n'a pas respecté le paragraphe 2 de l'article 3 du traité, la Cour de justice de l'Union européenne peut être saisie par une ou plusieurs parties au traité. La dernière phrase du paragraphe 1 de l'article 8 dispose que " l'arrêt de la Cour de justice est contraignant à l'égard des parties à la procédure, lesquelles prennent les mesures nécessaires pour se conformer audit arrêt dans un délai à déterminer par la Cour de justice ". En cas de méconnaissance des prescriptions de la Cour, celle-ci peut encore être saisie par une partie au traité afin de prononcer des sanctions financières contre cet État.
Le paragraphe 2 de l'article 3 du traité n'imposant pas qu'il soit procédé à une révision de la Constitution, les stipulations de l'article 8 n'ont pas pour effet d'habiliter la Cour de justice de l'Union européenne à apprécier, dans ce cadre, la conformité de dispositions de la Constitution aux stipulations du présent traité. Par suite, si la France décide de faire prendre effet aux règles énoncées au paragraphe 1 de l'article 3 du traité selon les modalités fixées à la seconde branche de l'alternative de la première phrase du paragraphe 2 de l'article 3, l'article 8 ne porte pas atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale.

Les stipulations du paragraphe 1 de l'article 3 du sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire signé le 2 mars 2012 à Bruxelles reprennent les dispositions prévues par les règlements européens du 7 juillet 1997 modifié par les règlements du 27 juin 2005 et du 16 novembre 2011. Ces stipulations abaissent, en outre, de - 1 % à - 0,5 % du produit intérieur brut l'objectif de moyen terme de solde structurel. Ainsi, ces stipulations reprennent en les renforçant les dispositions mettant en œuvre l'engagement des États membres de l'Union européenne de coordonner leurs politiques économiques en application des articles 120 à 126 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.
Dès lors que la France aura ratifié le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire signé le 2 mars 2012 à Bruxelles et que celui-ci sera entré en vigueur, les règles figurant au paragraphe 1 de l'article 3 du traité s'imposeront à elle. Le traité aura, en application de l'article 55 de la Constitution, une autorité supérieure à celle des lois. Il appartiendra aux divers organes de l'État de veiller dans le cadre de leurs compétences respectives à l'application de ce traité. Le législateur sera notamment tenu d'en respecter les stipulations lors de l'adoption des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale.

La République française participe à l'Union européenne dans les conditions prévues par le titre XV de la Constitution. Aux termes de l'article 88-1 de la Constitution : " La République participe à l'Union européenne, constituée d'États qui ont choisi librement d'exercer en commun certaines de leurs compétences en vertu du traité sur l'Union européenne et du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, tels qu'ils résultent du traité signé à Lisbonne le 13 décembre 2007 ". Le constituant a ainsi consacré l'existence d'un ordre juridique de l'Union européenne intégré à l'ordre juridique interne et distinct de l'ordre juridique international.
Tout en confirmant la place de la Constitution au sommet de l'ordre juridique interne, ces dispositions constitutionnelles permettent à la France de participer à la création et au développement d'une organisation européenne permanente, dotée de la personnalité juridique et investie de pouvoirs de décision par l'effet de transferts de compétences consentis par les États membres.
Toutefois, lorsque des engagements souscrits à cette fin ou en étroite coordination avec cette fin contiennent une clause contraire à la Constitution, remettent en cause les droits et libertés constitutionnellement garantis ou portent atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale, l'autorisation de les ratifier appelle une révision constitutionnelle.

Le e) du paragraphe 1 de l'article 3 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire signé le 2 mars 2012 à Bruxelles prévoit que les États s'engagent à mettre en place un mécanisme de correction qui doit être " déclenché automatiquement si des écarts importants sont constatés par rapport à l'objectif de moyen terme ou à la trajectoire d'ajustement propre à permettre sa réalisation " et doit comporter " l'obligation pour la partie contractante concernée de mettre en œuvre des mesures visant à corriger ces écarts sur une période déterminée ". Les stipulations du traité impliquent que la mise en œuvre de ce mécanisme de correction conduise à des mesures concernant l'ensemble des administrations publiques, notamment l'État, les collectivités territoriales et la sécurité sociale. Ce mécanisme n'est pas contraire à la libre administration des collectivités territoriales.